商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，《尚书·尧典》所谓的十二州，《尚书·禹贡》、《吕氏春秋·有始览》、《周礼·职方》和《尔雅·释地》所谓的九州，《国语·周语》所谓的五服，《周礼·夏官·职方氏》所谓的九服，《周礼·夏官·大司马》所谓的九畿，并不是当时的行政区划，而是后人一些学者的设想。

中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国(起始于战国时期)，正式确立于秦代。

从秦始皇(赢政)统一中国，正式确立郡县制行政区划制度，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉(西汉、东汉)四百多年。

秦朝(公元前221～前206年)，共十五年，历三帝，秦庄襄王(异人)、秦始皇(赢政)、秦二世(胡亥)、秦三世(子婴)。

⒈县和郡及其关系

⑴政区单位“县”的设置

县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年(前688年)“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年(前687年)“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县(今甘肃天水市)、冀县(今甘肃甘谷县)，第二年又设置杜县(今陕西杜陵县)、郑县(今陕西华县)。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年(前478年)，子穀曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年(前627年)晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。

春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年(前598年)楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑(国)，郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”(如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县)；宣公十五年(前594年)晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年(前585年)，“败楚之二县”；襄公二十六年(前547年)，“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年(前539年)，“晋之别县(把一县划分为二)不惟州”；昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”；昭公二十八年(前514年)晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”

战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。

⑵政区单位“郡”的设置

最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年(前651年)的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，“战国时期开始出现郡”，都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年(前493年)赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。

战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年(前328年)“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年(前312年)“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年(前308年)甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年(前247年)，春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。

⑶县和郡的关系

郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。

战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成郡统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。

⒊秦之郡

公元前221年，秦始皇(赢政)二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇(赢政)认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”(《汉书·地理志》)，因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”(《汉书·地理志》)，彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国，正式标志着在全国范围内政区建置的开始。

秦始皇(赢政)二十六年所置三十六郡：

陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。

后增置五郡，九原郡、南海郡、桂林郡、闽中郡、象郡。其中，㈠秦始皇(赢政)三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县(今河套一带)，置九原郡；㈡秦始皇(赢政)三十三年，南平百越后，置闽中郡。

《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，领京畿诸县，当时唯有它不称为郡，为一特殊区域，由“内史”直接管理，其区域相当一郡，不在36郡内。

以上共为四十二郡(包括内史)。

秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有三十郡或三十郡以上，数郡相当于现在的一省；淮河、秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置十一个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。

郡名 治所 郡名 治所 古名 今地 古名 今地 (内史) 咸阳 陕西咸阳东 代　郡 代县 河北尉县西南 陇西郡 狄道 甘肃临洮县南 云中郡 云中 内蒙古托克托东北 北地郡 义渠 甘肃宁县西北 河东郡 安邑 山西夏县北 蜀　郡 成都 四川成都 东　郡 濮阳 河南濮阳西南 巴　郡 江州 四川重庆 砀　郡 砀县 安徽砀山县南 汉中郡 南郑 陕西南郑东 上　郡 肤施 陕西榆林东南 南　郡 江陵 湖北江陵 三川郡 雒阳 河南洛阳市东北 黔中郡 临沅 湖南常德市西 颍川郡 阳翟 河南禹州 南阳郡 宛县 河南南阳市 齐　郡 临淄 山东淄博市东 长沙郡 临湘 湖南长沙市南 琅琊郡 东武 山东诸城 楚　郡 陈县 河南淮阳 渔阳郡 渔阳 北京密云西南 九江郡 寿春 安徽寿县 上谷郡 沮阳 河北怀来东南 泗水郡 相县 安徽宿县西北 右北平郡 无终 河北蓟县 薛　郡 鲁县 山东曲阜 广阳郡 蓟县 北京市 东海郡 郯县 山东郯城西南 辽西郡 阳乐 辽宁锦州市西 会稽郡 吴县 江苏苏州 辽东郡 襄平 辽宁辽阳市 邯郸郡 邯郸 河北邯郸市西南 九原郡 九原 内蒙古包头西南 钜鹿郡 钜鹿 河北平乡 南海郡 番禺 广东广州市 太原郡 晋阳 山西太原市西南 桂林郡 桂林 广西贵港境内 上党郡 长子 山西长子县 闽中郡 闽中 福建省福州市 雁门郡 善无 山西左云右玉镇南 象　郡 临尘 广西崇左县境

各郡设郡守(主持民政)、郡丞(作为郡守的副职)、郡尉(主持军事)、郡监御史(主持监察事务)。

秦所置四十二郡，遂为中国版图的基础。其疆域东至大海，西至临洮羌中，北据河为塞缘阴山至辽东，南至北向户(今越南北部)。

⒋秦之县

各郡所辖的县如下：内史约含四十县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西四郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县；内地各郡及南方诸郡近三十郡，每郡各辖二十五县，共约七百县左右。因此，秦县的总数约在一千县左右。

大县者置令，小县者置长，县令、县长之下设县丞、县尉等佐属官员，秦朝的县近千个。