唐朝地方官制_隋唐五代_历史广场

　　唐朝(公元618～907年)，共290年。唐朝共传22帝，唐高祖(李渊)、唐太宗(李世民)、唐高宗(李治)、武则天(武曌)、唐中宗(李显)、唐殇帝(李重茂)、唐睿宗(李旦)、唐玄宗(李隆基)、唐肃宗(李亨)、唐代宗(李豫)、唐德宗(李适)、唐顺宗(李诵)、唐宪宗(李纯)、唐穆宗(李恒)、唐敬宗(李湛)、唐文宗(李昂)、唐武宗(李炎)、唐宣宗(李忱)、唐懿宗(李漼)、唐僖宗(李儇)、唐昭宗(李晔)、唐哀帝(李拀)。

　　⒈州、县之官吏

　　州、县官员都是“亲民”之官，一方面要负责刑狱治安，征敛赋役；另一方面要“宣扬德化”、“劝课农桑”，“务知百姓之疾苦”。因此，《册府元龟》卷636《铨选部；考课》说：“殊功异行及祥瑞灾蝗、户口赋役增减，当界丰俭，盗贼多少”，就是吏部考核州、县官吏政绩的标准。各州县每年造一次计帐，向尚书省报告户口及明年所征的课役。《新唐书；食货志》说，各州县必须把每年征税的数目“书于县门、村坊，与众知之”。所以，州县官员的选任，得人与否，对封建政权的稳固关系甚大。

　　自唐太宗(李世民)开始，就很重视地方吏治，据《贞观政要》卷3记载，他曾说自己“居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实理乱所系，尤须得人。”他亲自过问刺史的选用，并把各地都督、刺史的名字写在屏风上，凡作“善事”的就在其名下记上一笔。唐太宗(李世民)贞观八年(公元634年)又派李靖等13人为诸道黜陟大使，到各地巡查，升迁廉吏，惩罚贪官，问民间疾苦。州府的判司及县的簿、尉，虽然职位不高，但一般也是进士及第后的起家之官，若上有官员提携，下有州县推荐，几经迁转就可能入朝为郎官、御史，甚至可以外派为州刺史，直至藩帅，所以唐代一些高级文职人员大多在基层担任过这类职务。　

　　据《旧唐书地理志》的记载，唐太宗(李世民)贞观十三年(公元639年)全国有358州，1551县。

　　⑴州之官吏

　　唐朝前期与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。唐高祖(李渊)统一中国后，武德元年(公元618年)改郡为州，依隋旧制，地方上实行以州领县制。

　　唐玄宗(李隆基)天宝元年(公元742年)，改州为郡，改刺史为太守。

　　唐肃宗(李亨)乾元元年(758年)，复称州。

　　州按其地位之轻重，辖境之大小，户口之多寡以及经济开发水平之高低分为上、中、下三等。三万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。近京之州称辅州。州的长官为刺史。

　　上州刺史从三品，其下佐官有别驾1人(从四品下)、长史1人(从五品上)、司马1人(从五品下)、录事参军事1人(从七品上)、录事2人(从九品下)，此外还有司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等七曹参军各1人，皆从七品下，又有市令、丞、文学、医学博士等。中、下州刺史皆正四品下，其下佐官仿上州，但不全置，别驾(中州不置)。

　　唐制规定，长史、司马称为“上佐”，凡刺史缺员或为亲王兼领时，上佐可代行州事。但在一般情况下，上佐并无具体职任，因其品高俸厚，又不亲实务，故多用以优待宗室或安置闲散官员等，所以白居易称这类官为“送老官”。　

　　诸曹参军分掌各州的军政、财政、刑法、农田以及户粮诸事务，称为“判司”。诸曹“判司”由各州录事参军事统辖。未设司马之州，录事参军为刺史之佐，处于综领督察的地位。

　　⑵县之官吏

　　县也与州一样分为上、中、下三等。五千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，其余为下县。近京之州称辅州，京都所在县名赤县，京之旁邑谓畿县，此外还有雄、望、紧、上、中、下等级，一般也是按户口多少而定的。

　　县的长官不分大小统称令。京县令，正五品上；畿县令，正六品上；上县令，从六品上；中县令，正七品上；中下县令，从七品上；下县令，从七品下。佐官有县丞、主簿、县尉等(京县增设录事2人)。《新唐书·百官志》说：“县令掌导风化，察冤滞，听狱讼。凡民田收授，县令给之。每岁季终，行乡饮酒礼，籍帐、传驿、仓库、盗贼、堤道，虽有专官，皆通知。”可见县令统管一县所有军政事务，亲自处理刑狱。县丞为之副，县尉分判众曹，催征租赋，主簿掌文书簿计。此外，还有七曹佐官，是应州府七曹而设，因事务不多，一般不常设。　

　　⒉ 府之官吏

　　唐代首都或陪都所在地有“府”的建制。唐玄宗(李隆基)开元元年(公元713年)改雍州为京兆府，洛州为河南府，并州为太原府，长官称“牧”，由亲王挂名遥领，实际主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、东都河南尹、北都太原尹。后来又陆续设有凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德等府，也都有“尹”，但已不置挂名的“牧”。府尹之下有少尹、录事参军事以及六曹参军事，其职掌同于州诸官，只是品秩略高而已。若皇帝不在京城，则置留守官，多由府尹或临时指定大臣兼任。

　　由于唐高宗(李治)、武则天(武曌)时多居东都洛阳，唐玄宗(李隆基)以后诸帝虽然都居住长安(除短期避乱外)，但洛阳原来那一套略同于长安的职官建置并没有省去，凡在那里任职的，叫做分司东都，或称为分司，这些官员都由东都留守总之。分司各官署往往空存其名，于是朝廷常以贬降或闲废的官员安置在此。这里的官员一般是除按期拜表行香外，只领俸而不任事。只有分司御史还可以稍为行使职权。除分司官外，还有王傅一官，也是养老的。因为唐代亲王虽有额定的官属，而亲王并不出阁。名为王傅，官居三品，实际连王的面都没有见到过。　

　　唐代大官犯了公罪，多半是贬到远方作州县以下的官，称为左降官。这种官只有官名，没有任职，名为员外，置同正员，其实只能领少数的生活费而已。但由于大赦频繁，每经一次大赦，即有“量移”的机会(从远处移回近处)，而且在君主或执政大臣有变动的时候，也很容易再起掌权，如唐德宗(李适)时的杨炎，从左降的道州司马一跃起为宰相。而宰相一旦远贬为司马，或录事参军的，也不足为奇。在这种情况下，地方官对左降的朝官总是另眼看待，不敢以僚属相待。　

　　⒊ 道之官吏

　　唐朝有一种驾凌于府、州、县之上的地方行政机关，叫方镇，又称“道”，是依山川形势而划分的监察区域。

　　唐太宗(李世民)贞观元年(公元627年)，依据山川形势划分全国为十道，即关内、河南、河北、河东、陇右、山南、剑南、淮南、江南、岭南。道不设长官，随时派员进行巡视，道之下设州，州辖县。到贞观十三年(公元639年)，十道统领州等358，县1551。

　　唐中宗(李显)神龙二年(公元706年)，始设十道巡察使。

　　唐睿宗(李旦)景云二年(公元711年)，设十道按察使。

　　唐玄宗(李隆基)开元二年(公元714年)，又置十道按察采访处置使。开元十五年(公元727年)将十道增为十五道：将江南道分为江南东道、江南西道和黔中道；将山南道分为山南东道和山南西道，以今四川和陕西两省的东境为分界地；将长安(今陕西西安市)周围若干州县从关内道分出，增设京畿道；将洛阳(今属河南)周围若干州县从河南道分出，增设都畿道。并设十五道采访处置使。到唐玄宗(李隆基)开元末年(公元740年)，十五道统领府、州328，县1573，此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。天宝末年(公元756年)令，十五道采访处置使兼黜陟使。

　　道的划分，开始并没有设置固定官员和办事机构，并不常设，没有定员，且不一定按道的范围行使职权。只是临时差遣官员前去巡察，只是属于监察区划，并非行政区划，有类西汉十三州刺史，并无地方行政实权。但是，经过唐中宗(李显)、睿宗(李旦)、玄宗(李隆基)的改置，诸道的范围渐成定制。每道设置巡察使、按察使、采访处置使、经略史、都防御史等官员，名称虽然不同，性质则一样，同为一种地方监察使，督察所属地方大吏之政绩，检举非法，三年一替，还有了固定治所，并定为常制。“道”成了州(府)以上的一级行政区了。唐道下辖府、州，府、州下领县。

　　唐肃宗(李亨)乾元元年(公元758年)，又改设十五道观察处置使。

　　至唐后期，全国已被划分成四十余道，每道皆置观察使，雄藩重镇则带节度使，不带节度使者则带都团练使或都防御使。关内、河南、河北要冲也遍置节度使。它们虽仍是使职，实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、司法等大权的行政长官了。节度使骄横跋扈，渐渐独霸一方，不受节制，父死子袭，成为藩镇，亦称方镇。据李吉甫《元和郡县图志》，唐宪宗(李纯)元和年间(公元806～820年)已经有47节度使(有的仍称为观察使或防御使，比如浙东浙西观察使)。“道—→州(府)—→县”三级建制，实际上变成了“藩镇节度使(道)—→州—→县”三级建制，出现了“制敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。

　　诸道观察使等，一般以所治州刺史或府尹、长史为本官，其属下除了原来州府下的一套佐僚外，还有一套人数不少的幕府。其中既有都知兵马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等带兵打仗的武夫，又有安抚使、观风俗使、宣抚使、营田使、转运使、户口使、租庸使、度支使、盐铁使、两税使、榷茶使、副使、行军司马、判官、掌书记、支使、推官、巡官等一批文职幕僚，名目繁多，废置无常，地方事权尽掌于这些人手中。如，行军司马掌军籍、符伍、号令印信，德宗朝常以之为“储帅”。判官，据《通典；职官十四》云：“掌判仓、兵、骑、胄事”，各藩镇往往尽委钱谷支计于判官。掌书记，《通典·职官十四》云：“掌表奏书檄”，凡文辞之事，皆出掌书记。幕职还常被派往巡察管内州县，有的本身即兼任州县之职，有的甚至代行刺史之权。中唐以后，这些人实际上是控制州县的实权派。故《封氏闻见记；风宪》云：“游宦之士至以朝廷为闲地，谓幕府为要津”。　　

　　方镇属下之州郡称为支州、支郡。支州刺史往往亦带团练使或防御使之类的使职，由于方镇一般皆在支州派驻兵马，另遣镇将领兵事，支州刺史实际上是没有兵权的。所以唐代方镇对所属州县有很大的统治权。　

　　唐代道、州(府)、县官吏最为复杂，因为这是由几套制度纠缠在一起的，除道州(府)县官吏外，同时并存的还有都督与都护、节度使与观察使等制度并存。

　　⒋都督与都护

　　都督与都护，隋炀帝(杨广)废除总管府之后，到唐高祖(李渊)武德初又恢复了，不久改名都督府。一般置于“缘边镇守及襟带之地”。唐初规定，管十州以上的为大都督府，不满十州称都督府。唐玄宗李隆基开元时进一步规定，户满二万以上为中都督府，不满二万为下都督府。　

　　都督府设都督1人(大都督府从二品，中都督府正三品，下都督府从三品)。大都督一般以亲王遥领。都督既是军事长官，故其僚属也以长史、别驾、司马为名。开元以后，特别是安史乱后，从边疆到内地相继兴起了节度、观察、团练、防御等使。都督府虽未明令废除，但已成空名，长史、别驾也不常设，司马则仅存其名，以位置贬谪或闲散之人，也可以名居此官而实任事于他处(详见白居易《江州司马厅记》)，这都是无职务的。只有大都督府往往还用长史的名义施行节度使的职权，这是另一问题。

　　为了管理周边少数民族事务，唐代还在边疆地区设置了都护府，所谓“都护”，其意本为监察，《新唐书·百官志》说：“都护掌统诸蕃、抚慰、征讨、叙功、罪过，总判府事”。从唐太宗(李世民)贞观到唐玄宗(李隆基)天宝年间，先后设置过六个都护府：㈠安东都护府；㈡安南都护府；㈢安西都护府(治龟兹)；㈣安北都护府；㈤单于都护府；㈥北庭都护府。此外，唐高宗(李治)时设昆陵都护府(治碎叶川以东)，蒙池都护府(治碎叶川以西)，均隶属安西都护府。　　

　　都护府有大都护府与上都护府之分。大都护府设大都护1人(一般由亲王遥领)，从二品，副大都护2人，从三品，副都护1人，正四品上；上都护府设都护1人，正三品，副都护1人，从四品上，其下僚属之设置，略同于都督府。边疆地区的都督府和都护府都有管辖羁糜府州的职责。所谓羁糜府州是唐朝前期于边远少数民族聚居地区设置的一种类略仿于内地的行政单位。大者称都督府，小者称州，以当地少数民族首领为都督、刺史，皆得世袭。《新唐书·地理志》说，这些府州“贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领”。也就是说，中央不向这些府州征收贡赋，一般内部事务也任其自治，但仍须接受边州都督与都护的领导。这样的羁糜府州，据《新唐书·地理志》的记载，有856个，比内地府州还多。这种以羁糜府州自治，而以都督、都护府监领的边疆行政体制，对于少数民族地区的经济开发和文化发展都发挥了积极作用。

　　⒌节度使与观察使

　　节度使与观察使，着封建军事制度的演变和统治阶级内部关系的变化，统治集团中的明争暗斗又逐渐激烈起来。自唐睿宗(李旦)时起(公元684年)，为了适应边防军的需要，开始设立节度使，由统领当地军队的都督兼任。这时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，不隶属于节度使。

　　至唐玄宗(李隆基)开元和天宝之间，节度使增至十个，它们是：㈠安西(驻今新疆库车)、㈡北庭(驻今乌鲁木齐)、㈢河西(驻今甘肃武威)、㈣范阳(驻今北京)、㈤平卢(驻今辽宁朝阳)、㈥陇右(驻今青海乐都)、㈦朔方(驻今宁夏灵武)、㈧河东(驻今山西太原)、㈨剑南(驻今成都)、㈩岭南(驻今广州)。他们的权力也大大扩张，一般不仅兼任驻区的都督、刺史、且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。同时，他们还兼屯田、水陆转运等有经济权的使职。这样，节度使们就集地方军、政、财权于一身。　

　　《旧唐书；职官志》说：“天宝中，缘边御戎，置八节度使。受命之日，赐之旌节，谓之节度使，得以专制军事。行则建符节，树六纛。外任之中无比焉。唐肃宗(李亨)至德以后，天下用兵，中原刺史，亦循其例受节度使之号。节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵。”因此，昔日府兵制实行时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经过去了。此时的节度使，正如《新唐书；兵志》所说“据要险，专方面”，既有其土地，又有其人民，还有其甲兵，又有其财赋的地方军阀势力。　

　　唐代的节度使，实际上有三种不同情况：

　　⑴早期的节度使，是统辖边防军队、驻守国境，是比较固定的军事首领。　

　　⑵安史之乱后，军阀占据地的节度使，形成了半独立的政权，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军阀。

　　⑶一般地区所设的节度使，其性质和魏晋南北朝的都督、刺史相似，以节度使兼任所在的州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人担任。节度使直属军队的军职和使府内的文职，大多数是自行任命的。规定的文职有行军司马、副使、判官、支使、掌书记等，其中任要职者也可以代行节度使职权。次一等的，可以委派代理州县职务。这些名为幕职的差遣官，无官阶，故此种人必须带有郎官、御史等头衔。幕职不限出身，文士不论是否中进士，都可以应聘。在一定条件下，也可以推荐到中央任职。事实上，唐代中期以后的文士，很多都以幕僚作进身之阶，这是宋代进士必先任幕职的由来。

　　安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。据李吉甫《元和郡县志》所载，在唐宪宗(李纯)元和年间(公元806～820年)唐全国有节度使47。