北宋初期基本上沿袭唐五代旧制，行政机构分“潘镇节度使(道)、州、县”三级。

宋太祖(赵匡胤)乾德(公元963年)以后，分全国为十三道：河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。诸道设置转运使，以总财赋，

宋太宗(赵匡义)太平兴国四年(公元979年)，为了统治的便利，袭唐朝旧制，设二十一路，第三年后又为十九路。端拱二年(公元989年)改为十七路。淳化三年(公元992年)有十六路。在淳化四年(公元993年)把全国又合并为两京(东京、西京)十道，去陇右、山南东、山南西三道，并剑南东、西道为一；改岭南为广南道；增设两浙道。但第二年即废。可见，在淳化五年以前的15年中，宋太宗赵匡义一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。

宋太宗(赵匡义)淳化五年(公元994年)后，正式废去道制，改为路制，但路的设置也未有定规。在至道三年(公元997年)始定天下为十五路：京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。

宋真宗(赵恒)天禧四年(公元1020年)增至18路，分四川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路为江南东路和江南西路。

宋神宗(赵顼)熙宁七年(公元1074年)增至二十三路，分淮南路为东、西两路，分陕西路为永兴军、秦风两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两路。但，京畿所在的开封府则不在二十三路之列。

宋徽宗(赵佶)崇宁四年(公元1105年)，将国都开封府置为京畿路，合称为二十四路。宣和四年(公元1122年)，宋与金联盟，约定灭辽后，金将燕云十六州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所以北宋末年号称拥有二十六路，实际上还是二十四路。

南宋仅有半壁江山，宋高宗(赵构)绍兴十二年(公元1142年)分为十六路，两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。

宋宁宗(赵扩)嘉定元年(公元1208年)改为17路，把利州分为东、西两路。

⒈宋代的路及其分司机构

路的划分，起初并非作为行政区域而设置的，因此，路一级的官僚机构，便不成体制，设官无定式，无定员，官僚很多。甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。宋太宗赵匡义淳化五年(公元994年)后，路的官僚机构，主要有四个监司，称为帅、漕、宪、仓等。这些官员均由皇帝委派。路的财、政、刑、兵等权分属不同的机构和个人掌管。需要说明的是，宪司和仓司也有监察责任，因此路一级一直被视为监察区。路相当于唐代的道、元代的省。行政机构就变成为路、州、县三级制。

经略安抚司：帅，经略安抚使，是一路高级军政长官，照例由文臣充任，但往往带都总管衔，统辖军队，掌管兵民、军事、兵工工程诸事。在安抚司中，又设走马承受1员，有事可直接向皇帝报告，不经安抚使之手，事实上与唐代的监军相似。所以每路有四个系统的长官，职权互相不同，而又不能认真负责。南宋的安抚使改为帅司，兼管民政。

转运司：漕，转运使、副使、判官，其本职是经管一路财赋，又兼管监察官司吏之事，保障上供及地方经费的足额。为了履行其本职，就有必要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏。久而久之，转运使便成为事实上的大行政区(路)的监司官。不过，转运使的品秩不很高，而地方长官如知府、知州，还可能是前任的执政官，品位在转运使之上。在职权上转运使较为广泛，而在体制上却不能完全以下属对待府州。这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。南宋改为漕司。

提刑司：宪，提点刑狱公事，管司法和刑狱。

提举司：仓，提举常平茶盐公事，管赈荒救济事宜，掌常平仓及贷放钱谷等事务。

提学司：学，提举学事公事，掌所属州县学校和教育行政。

对于地方官僚体制，《宋会要辑稿·职官》有较明确的记述，大中祥符二年(公元1009年)十一月，真宗诏论监司失察罪时说：“分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷。委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣，此我朝内外之纪纲也。故欲择守令，必责之转运，必责之近臣。既严连坐之罪，又定举官之赏，而失察者又有罪，赏罚行，纪纲正矣。”

监司是统领州县守令的长官，《哲宗正史职官志》的记载说：“诸州府置知州事一人，州、军、监亦如之，掌总领郡务，凡兵民之政，皆总焉。属县事、令丞所不能决者，总而治之。又不能决，则禀于所隶监司，及申省部。”转运使有权管一路之政，但因宋代州府长官常是二品以上的朝官带本官充任，因而有时转运使的官位低于州府长官，这就给转运使在行使职权上造成困难。因此，大中祥符五年(公元1012年)规定，凡是大两省官以上充任转运使的，州府公文必由转运使、副使申转；若是观察使以上知州府的，州府公文不必经由转运使。于是路与州府长官的关系就以品秩高低来决定，这样的地方机构，自然会出现许多紊乱的现象。

⒉宋代的府、州、军、监

宋代的地方行政单位名称是非常复杂的，路之下有府、州；府、州之外又有军、监。宋代以府、州、军、监并称。宋代的府、州、军、监衙门中，除了中央所委派的官员外，还有很大数量的吏。在州一级政府里，有孔目官、勾押官、开拆官、押司官，粮料官等等。

府，凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，则多升为府，升府的州，一部分是沿袭唐五代旧名，一部分是因为皇帝未即位时所封或曾是任官之地。府也有与节度军号同的，也有不同的，节度州有不改府的，升府之后也有不立节度军号的。派往知府者一般都是比较重要的官员。

州，州等于秦汉时的郡，隋唐以后改称为州。州的长官，隋唐皆设刺史。赵匡胤立宋初年，鉴于唐末五代之患，削州镇之权，“令文臣知州事”，其后，派二品以上的官员充任一州的长官；主要也是为了便于皇帝的直接控制。为了更有效地加强控制，又设通判与知州相互牵制、监督。《长编》卷4载，宋太祖乾德元年(公元963年)“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”，当时因为湖南刚刚平定，多留用后周时的旧官员，于是宋太祖才命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州，意在控制这批留用官员。后来发展成为牵制、监视州府长官的一种定制。《宋会要辑稿·职官》卷47说：“通判，州各1人，与长吏均理，州府之政，无不统治，藩府或置两员，广南小州有试秩充通判兼知州者。”又云：“知州，掌郡国之政令，通判为之贰。”通判这种官的权位有些特殊：论官位，通判在知州之下，仁宗以前规定，朝官充通判者，历两任即可升为知州，天圣六年(公元1028年)改为三任方得充知州；论职权，则通判不但可与知州同理一州之政(州府公事须经知州与通判签议连书方许发下，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，与守臣通判签书施行)，而且，作为皇帝的耳目，所部官有功过及职事修废，可直接通达皇帝。因此不能简单地认为通判就是知州的副职，当时人视之为“监州”，则更符合其身分。

军，在唐代是一种军区，有驻重兵的军事地区设军，只管兵戎，凡是唐代节镇所在仍保留其军号，也有加给新改的军号，这种称为节度州。但另有一种称军的地方，不是节度州，而是由县升的，或领数县，或并不领县。这种军往往仅比县略高一级。设军的地方，一般是在边境，也有是在关隘要地。五代以后，逐渐与行政区没有多大差别，治所与县治同处一所，而隶属于州。至宋代则成为兵、民、军、政合一的行政区域。因削藩镇兵权，取消支郡制度，于是军便得与州府并列。成为县以上的一个行政区域，一般设在冲要之地，一个军等于一个州或府，直辖于路。军的长官一般由中央派员，称“权知军州事”(意谓暂时主持地方军队和民政事务)，简称“知军”，也有称军使。知军实际是宋朝时以朝臣身份任知州，并掌管当地军队。对此，龚延明先生在其所编著的《宋代官制辞典》中称：军一级长吏称“军使”或“知军事”，如云安军使、知光化军。宋太宗时期，军的建置最多，总共有34个，其中在河北、陕西与契丹、西夏接壤的边境所建置的就有15个。在边境地区设军，是为了适应制御外敌的需要，而在内地的关隘口设军，则主要是为了易于弹压兵民的叛乱。例如彭州灌口镇(今四川彭县)，乾德四年(公元966年)置永安军，后一度废为县，太平兴国三年(公元978年)改称永康军。北宋思想家理学家周敦颐、南宋思想家朱熹、书画家赵孟奎都曾任过知军。

监，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监，监实际上与县差不多，但因其直属京师，不为州县所辖，因而也同列于州。监亦有领县者。府、军、监的设官，大体与州相似，《神宗正史职官志》说：“知州事、通判州事各1人，府、军、监事如州，视地望重轻，以资级应选省充。”

⒊宋代的县

县是地方行政机构最低一级，自秦汉以后，历朝相沿不革。宋代的县，设县令、县尉，作为一县的长官。大县还设有主簿一员。《长编》卷11载，开宝三年(公元970年)规定县官的定制：“县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡3员；户不满千，止置令、尉各1员，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉事。”神宗熙宁以后，令二万户以上的县增置县丞一员，县丞次于县令而位在主簿、县尉之上。南宋时则取消县丞。

宋代的县分为，赤县(在京城内)、畿县(京城外)、望县(四千户以上)、紧县(三千户以上)、上县(二千户以上)、中县(千户以上)、中下县(不中千户)、下县(五百户以下)

宋制县的长官称县令。但往往看到史志记载多称为知县，这是宋代地方官制的特点。知县就是知县事的简称。据《长编》卷4载，宋代为了加强对地方政权的控制，从乾德元年(公元963年)开始“命大理正奚屿知馆陶县、监察御史王祐知魏县、杨应梦知永济县、屯田员外郎于继徽知临泛县。常参官知县，自屿等始也。”这是由皇帝直接委派京官带本官去掌管一县之政，即所谓知县事，也就是一县的主要长官。知县有别于县的本官县令，因为是差遣。

宋代的县衙门中，除了中央所委派的官员外，还有很大数量的吏。在县衙门里，有押司、录事、手分、贴司等。吏的来源有的是召募，有的是差派，绝大部分从地主阶级中选充。有的吏是世袭的，父死子继。吏的名目繁多，最主要的职责是经手征收赋税，处理狱讼。他们上下其手，趁机敲榨勒索。吏是封建统治集团中一个重要而不可忽视的组成部分。

⒋宋代的乡、里

在县以下，还有乡和里。乡、里虽然没有正式的政权机关，但是宋代统治者依靠乡间地主，统治和控制广大农民。据《文献通考·职役考》记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。总之，这些乡村最基层的小吏，其职责有二：一是榨取钱物，二是弹压农民。

⒌宋代的地方官制的特点

第一，府州设通判。其用意在于对地方官吏的监督。通判实际上是皇帝安插在府州官僚机构中的耳目，以牵制这级官吏的一切行动。

第二，地方官由文人充任。自宋太祖开始，即以“文人知州事”。太宗初年，与辽冲突很厉害；但西北边陲的官员仍由文人担任，这主要是怕武人专军事之权，容易独霸一方，反叛朝廷。

第三，宋代的地方官三年一易。任期三年，三年任满即走，即所谓“三年一易”。严格地说，宋代没有真正的地方官。地方官多为临时差遣，当了三年就得离开任地，又不准本地人在本地当官。所以没有一个官吏能够真正熟悉地方的情况。

第四，恢复县尉。县尉是管军事的。五代时，各县军事由节度使派一个镇将专管，宋代改为县尉，其权力与镇将相差甚远，只管地方治安之类和诉讼等事。

以上事实说明，宋代皇帝不但控制了任命地方官员的权力，而且将各府、州、军、监、县的行政权、司法权、财政权、军事权全部集中到中央，使得中央集权对地方的控制大大加强了。这样，自唐末五代以来藩镇割据的趋势便被消灭了。但是，宋代这种削弱地方权力，并不是削弱地方镇压人民反抗的力量，而是把镇压人民的权力分离出来，由专人分管。并依县之大小，分别派遣武装弓手，专司镇压。按当时规定：县一万户以上者，派武装弓手50名，七千户以上者40名，五千户以上者30名，三千户以上者25名，二千户者20名，一千户者15名，不满一千户者10名。这类事情由县尉专管，若“强盗”较多之处，武装弓手无法抵御的，要随即上报，由朝廷另派兵马镇压。

⒍宋代的地方监察机构

地方官的监察，由通判负责。同时，皇帝还经常派遣转运使、按察使、观察使到各地去监察，这些都属于外任御史。转运使本来是管理财政的，但也兼任监察官吏。南宋时，地方监司官职权加重，安抚使称帅臣，宰相外出巡事时，虽说是典州，亦必兼此职。后来在安抚使之上设宣抚、制置二使，不领州而位在诸路帅臣之上，成为一路之长官。开元代行省承宣布政司，开明代按察司制度之先声。

⒎宋代的节度使和观察使

宋代以节度使和观察使合称“两使”。自唐末以来，节度使之权虽重而除授极滥。宋代派文臣知军州事、代替节度使之职，于是节度使之权虽尽去，而官位反而提高，只有亲王外戚及前任将相大臣中有特殊资望者，方授以此官，但名为某某道或某某军节度使，实际并不履任。例如元丰中，镇江军节度使检校太傅韩绛为开府仪同三司、判大名府，其中镇江军节度使为虚衔，判大名府才是实职。

凡节度使兼中书令或侍中或中书门下平章事者谓之使相，检校官加节度使出判府州者，亦谓之使相。节度使、观察使、留后本是唐代藩镇以其亲信留充后务之称，作为次于节度使一级官名，后改为承宣使。此外，观察使、防御使、团练使以及刺史都作为虚衔，虽带某州之名，但并不履某州之任，名为“遥郡”。

宋代的节度使、观察使名存实亡，但两使之下的判官、支使、掌书记、推官等幕职却依然如故，就连防御使、团练使、权知军州事都仍有幕职，作为入官的初阶，这是一种奇特的制度。佥事，官名，全称为“签书判官厅公事”，由京官担任的称签判，非京官选任的称判官。签判或判官之下的幕职官，其实都是闲职。